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一个处长的权力到底有多大

  4月15日的国务院常务会议上,李克强严斥一些部委和地方文件运转流程拖沓,“部长们参加的国务院常务会已经讨论通过的一些政策现在还‘卡’在那儿,让几个处长来‘把关’,这不完全颠倒了吗?”

  处长卡住了政策,这让人感到有些吃惊。但长久以来,处在中间层次的处级干部所拥有的实权超过一般人的想象。

  根据《国家公务员法》的规定,领导职务层级划分为:国家级、省部级、司厅局级、县处级、乡镇科级,各级分为正副职。从正国到副科,一共十级。

  县处级正职是七级,包括县(县级市、区、旗等)委书记、(区)县长、(区)县人大、(区)县政协主席、市各单位局长,如市公安局、司法局等,还有厅级各单位下属,如省公安厅X处,省委办公厅主任等。中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协直属部委行署室和事业单位的下属处室正职(如农业部种植业管理司经济作物处处长),各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的直属机关和事业单位的下属处室正职(如广东省科技厅农村科技处处长),副省级城市党委、人大、政府、政协的下属机关副职(如沈阳市卫生局副局长、浦口区副区长),各地市(设区)党委、人大、政府、政协的下属单位正职(如扬州市劳动局局长),各县市党委、人大、政府、政协的正职(如滨海县县长),国有正县级企业的正职,省署高校院系处室领导,重点中学正职。部队正团职干部(如105团政委)。(党建网《中国干部级别一览表》,)

  但一般人们口中的处长也不一定都对应县处级。许多级别只是县处级或不到县处级的局(部、办、委或其他事业单位),内设机构都称处,主官称处长。比如地级市局下属处处长是乡科级正职,而非县处级正职。

  2005年,时任国资委研究室副主任的陈国卫对《瞭望东方周刊》透露,“有一次开会,一位国务院领导开玩笑说,我们这里处长最有权力了。”

  中国人民大学行政管理系主任毛寿龙说法更加耸动:“很多人都说处长在‘统治中国’。”

  类似的表述也见于企业家。全国政协委员、重庆力帆集团董事长尹明善就曾说:“中国严格意义上是‘处长治国’,投资环境的主要症结在处级及其以下。99%的企业家都要和具体的办事人员打交道,各处处长、副处长直到科员,这部分人的工作作风形成了具体的投资环境。”湖北前首富兰世立在接受记者采访时更是说:老板再大,一个处长都能把你搞死。

  2014年全国两会上,一位来自东部沿海发达省份的全国人大代表讲述了自己被处长刁难的经历,他所在的企业三年前准备上一个利用农作物秸秆生产燃料乙醇的项目。这是个新能源项目,是国家鼓励发展的战略性新兴产业,而三年多时间项目一直没有审批下来。“国家曾把这个审批权限下放到了省发改委,可省发改委相关处长给我们的理由是,还要向上级请示,我们多次联系遭到无数次推诿,结果都一样。”后来准备了三年多,投入了四五亿元的项目,说废掉就废掉了。

  还有一种说法叫“县官不如县管,官大不如管大”,比如个别手握审批权的处长们,让一些级别比他们高的干部都有所忌惮。据人民网报道,2014年两会上,一位来自西部的厅级干部说:“过去,我有时也会为一些项目请这些有行政审批权的处长们吃饭,送点土特产搞好关系,很无奈。”

  处级是部委最基本的工作单位。处长名义上没有实际的权力,签字决策权在司局长甚至副部长、部长手里。但处长作为具体负责执行的官员,拿出的意见常常最有分量。国家行政学院教授汪玉凯认为:“一些关键部委要害部门的处长权力非常大,他们到了下边,对地方官员来说,是大事。”

  省里的处长职位虽小,但在具体执行过程中举足轻重。2014年两会期间,全国人大代表傅企平说,省里的处长处于权力运行的关键位置——虽不拍板,但具体经办;虽不是一把手,但一把手的所有指令都得靠他们执行;虽没有进入决策核心层,但在材料审核等方面绝对是“人微”而“言重”。

  级别不高,但实权惊人的处长确实是“最有权力”的人。尤其像交通、财政、规划等要害部门的“权力”很大,但实际上却分解在几个关键处室中,具体权力又落到了几个人手里。

  以广西壮族自治区外贸厅外资办综合处原处长唐献文为例。唐献文虽然只是一个二级机构的处长,但他却手握审批权。据他交代,综合处对外发文、报表都要经过外资办分管副主任签发,但进口物资的审批由处长直接批就可以了。唐献文在广西外商投资企业协会任秘书长,负责日常工作,但协会里的事也只有大的事情才向会长汇报,特别是财务开支他可以签了算。

  正是利用手中的权力,唐献文和他人合伙倒卖584辆进口汽车许可证,涉案金额达2000多万元。

  国际关系学院文化与传播系主任郭小聪认为:上级领导的过于宏观的指示,政策的模糊性和解释的可筛选性,行政审批的非标准化或标准要求不高,以及行政审批和答复的无时间限制,等等,给处长们留下了很大的自由裁量空间。

  曾有网帖总结了“中国十大最有权力处长”,国家发改委民航处前处长匡新名列其中。匡新的故事最能让人见识“处长权力”的逻辑。

  在民航界,匡新被成为“匡爷”。他的权力到底有多大?所有机场规划建设和航空公司购买飞机都需要报民航局批,民航局同意后,还要报国家发改委。虽然飞机采购大多是高层决定,但具体执行时到底采购多少架,每个航空公司分多少架,发改委一言九鼎。匡新正是这一审批链条中的关键人物。

  据南方人物周刊报道,当时的各路媒体翻出了匡爷不少个性“猛料”。最早的追溯到了1986年,彼时匡新还是国家计委民航处小干事。当时因为某航空公司采购了十多架波音757客机,于是邀请包括民航总局副局长在内的100多位民航系统人士在白天鹅宾馆赴宴,但该航空公司老总送走了民航总局副局长后,转身回来又单独宴请匡新。而波音和空客的人为了能跟“匡爷”见上一面,整个中午蹲守在“匡爷”吃饭的北京西四环某食府。

  据说个性十足的“匡爷”态度倨傲,但因为有权在手,找他办事的人,哪怕官比他大,也对他“相当尊敬”。有一位副省级领导去找匡新,他顾着自己玩电脑游戏,让人在外面等着,直到“Game Over”(游戏结束)才出来;被他训斥的省部级高官也大有人在,传说曾有位副省长被他呵斥得唯唯诺诺……

  一位曾与匡新打过交道的人士这样评价匡新,“人很聪明,能力很强、无论协调能力、文字能力均非常出色。做事雷厉风行,胆子太大了,有点恃才傲物”。

  2009年11月,匡新被刑事拘留。2011年,匡新因收受机场建设投标商20万元贿赂获刑十年。

  近年来,职务犯罪中处级干部所占的比例已居高不下。据最高人民检察院公布,自2003年元旦至2007年3月,全国检察机关以渎职侵权立案查办县处级干部1285人。

  北京大学政府管理学院廉政建设研究中心主任李成言认为:“处长的权力之所以‘变大’,根本原因在于他们手中的权力发生了变异。”

  “人们都说处长是可以当家的,当司局长的家,上边的人往往受制于下边。在执行过程中,往往打一个报告说执行困难,就有可能轻易改变决策。这个过程中权力如果产生变异就可怕了。”

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